党员干部违规领取和发放劳务费行为定性辨析

【基本案情】

朱某，中共党员，H省A市B局党组书记、局长。2018年至2020年，该局根据职责组织了多项评审活动。因相关评审项目专业性较强，外请专家参加评审，并按规定支付劳务费。同时，朱某本人也作为评审专家参加评审，并参照外请专家标准领取了评审费共计10万余元。此外，该局其他党员干部也轮流参与了评审活动，并领取了评审费。

【分歧意见】

对于朱某等人行为的定性，主要存在以下三种意见：

第一种意见认为，朱某等人的行为不构成违纪，劳务所得系合法所得。朱某等人虽参加本单位组织的评审活动，但付出了劳务，领取评审费的标准也与外请专家相同，故领取的评审费系其正常劳务所得，不能认定为违纪。

第二种意见认为，朱某等人的行为虽不构成违纪，但也不宜领取。朱某等人在本单位领取评审费行为未违反党员干部廉洁从政等禁止性规定，不宜认定为违纪，但领取行为与党员干部身份不符，应退回评审费。

第三种意见认为，朱某等人的行为违反廉洁纪律。朱某等人身为党员干部，参加本单位组织的评审活动，系其本职工作范畴，不能再领取评审费，该行为挥霍了国有财产，应当依据《党纪处分条例》第一百一十一条“有其他违反廉洁纪律规定行为”予以处理。

【定性辨析】

我们同意第三种意见。这里的劳务费，指党政机关、企事业单位等在政府采购、工程建设、课题研究、成果认定等工作中，聘请具有特定专业知识人员对相关问题提供评估、论证、咨询、鉴定等劳务，依据有关规定向参与劳务人员支付的报酬。劳务活动涉及社会经济发展的多个行业。党员干部作为普通市场主体，可以依法合规参与评审活动，但党员干部毕竟手握公权力，如果对其参与评审活动行为不加以规范，容易诱发违纪违法行为。

长期以来，党员干部违规领取劳务费现象屡禁不止。由于现行政策制度对党员干部能否参加劳务活动并领取劳务费没有明确规定，此类问题的定性及处理在执纪执法实践中不尽一致。有的认为党员干部一律不得参加劳务并领取费用，有的认为党员干部实际从事劳务并领取劳务费符合按劳分配原则，还有的单位或党员干部以发放和领取劳务费名义行违纪违法行为之实，群众对此反映强烈。

◎违规领取劳务费行为的违规要素

行为主体。系一般党员，普通党员即可构成本违纪行为，但实践中大多为党员中的公职人员。

危害行为。作为形式，具体详见下文中违纪行为主要表现情形。

危害对象。党员干部廉洁从政规定。

危害结果。既违背了我党尚俭戒奢，艰苦朴素的优良传统，又违反了廉洁自律规定，有的还破坏了正常市场秩序和收入分配制度。

因果关系。危害行为与危害结果之间存在因果关系。

排除阻却事由。应当排除违规性方面的阻却事由，如紧急避险、正当职务行为等。

◎违规领取劳务费行为的有责要素

主观认识。系故意，即行为人明知自己违反规定领取劳务费行为违反了廉洁要求和中央纪委、中央组织部等相关规定，仍然希望或放任上述行为的发生。

责任能力。指行为人具有实施违纪行为的能力。比如，行为人身体功能健全、精神正常，不存在因严重精神活动障碍致使不能辨认或者不能控制自己行为等影响责任能力的情况。

排除阻却事由。指应当排除有责性方面的阻却事由，如意外事件、不可抗力、执行上级命令等。

◎违规领取劳务费违纪行为的主要表现情形

一是未实际从事劳务，以“劳务费”名义滥发津补贴。有的单位以普发“劳务费”名义滥发津补贴，挥霍财政资金。我们认为，违规发放津补贴与依规发放劳务费行为在以下四个方面有所区别：首先是发放目的不同。前者是违规增加职工收入，破坏收入分配制度；后者是依法获得的劳务报酬。其次是发放对象不同。前者一般针对全体职工；后者是评审专家等特定群体。再次是资金来源和发放标准不同。前者有的来源于财政资金，有的来源于“小金库”，且自定发放标准；后者主要来源于财政资金，有明确的发放标准。最后是表现形式不同。前者巧立名目，如以虚开办公费用等形式入账，有的甚至不入账；后者均以评审、咨询等劳务费合规形式列支。

二是在本单位实际从事劳务并违规领取劳务费。党员干部在本单位从事评审等劳务，因其本职工作包含了相关劳务，不应另行领取劳务费。就本案来说，由于B局组织的评审活动仍属其党员干部本职工作范畴，参与评审的党员干部的工资待遇已包含了评审工作报酬，不能再领取评审费，故朱某等人行为违反廉洁纪律，应依据《党纪处分条例》第一百一十一条、《政务处分法》第三十三条第一款第（二）项予以处理。此外，对未实际从事劳务工作，仅在领导班子成员、中层管理人员等小范围以“劳务费”名义发放资金，涉嫌私分国有资产。

三是未经批准在其他单位从事劳务并领取劳务费。如次数较多、数额较大，本质上属于违规从事营利活动，可认定为违反廉洁纪律。此外，对虽从事一定的劳务，但实际上以“劳务费”掩盖以权谋私本质的，如以收取“劳务费”名义收受数额较大的财物，涉嫌受贿。

四是在未提供劳务的情况下向他人收取“劳务费”。在未提供劳务情况下，向多名管理服务对象收取“劳务费”，属于乱摊派、乱收费行为，涉嫌违反群众纪律。如向个别管理服务对象收取“劳务费”，涉嫌违反廉洁纪律，可认定为收受礼金。此外，明知管理服务对象有请托事项仍以收受“劳务费”名义收受财物，或者索要“劳务费”，且数额较大的，涉嫌受贿犯罪。

◎需要注意的问题

相关政策依据

现行有关劳务费规定散见于相关部委和地方规范中，劳务费发放的依据和要求主要有四种。一是只能向具备相应资格、实际从事劳务的人员发放。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》规定，评审专家应当从专家库中选择，选取活跃在科研一线、真懂此行此项的专家参与评审。财政部《政府采购评审专家管理办法》第二十四条规定，财政部门可以向评审专家支付劳务报酬。此外，财政部《民口科技重大专项资金管理暂行办法》第十条规定，评审费不得支付给参与重大专项项目课题研究及其管理相关的工作人员。二是由项目的实施主体或代理机构发放劳务费。一般按“谁聘请、谁支付”原则确定发放主体。如财政部《政府采购评审专家管理办法》规定，集中采购机构或采购人支付评审专家劳务报酬。三是根据劳务人员职称、劳务内容、劳务时间等确定发放标准。财政部《中央财政科研项目专家咨询费管理办法》第六条区分院士及全国知名专家、高级专业技术职称及其他专业人员，明确不同人员的咨询费标准。四是劳务费发放程序和方式要合规。《中央财政科研项目专家咨询费管理办法》第十四条明确，要建立专家咨询费的支付审核机制，原则上采用转账方式支付劳务费。

根据上述规定，劳务费的发放对象为实际从事劳务的人员，并未禁止党员干部参与劳务并领取报酬。换言之，党员干部经批准参加评估、论证、咨询、鉴定等劳务活动，可依法领取劳务费，但发放对象、标准、方式应当符合相关规定。

准确把握违规情形

发放劳务费是否合规建议从以下几个方面综合判断：一是是否经过批准。二是是否实际提供了劳务。三是提供的劳务是否系本职工作。四是是否可能影响党员干部的廉洁性即是否影响公正执行公务、勤政性即是否影响本职工作。五是发放和领取行为是否有明确政策依据，发放标准是否符合相关规定或者行业标准。发放单位或领取对象应提供合规性依据，纪检监察机关根据相关政策核实。

根据上述标准，对发放和领取劳务费行为可区分以下情形予以把握：一是可以发放和领取劳务费的情形。党员干部经批准参加评估、论证、咨询、验收等劳务活动，在不影响本职工作的廉洁性和廉政性情况下，可按相关规定领取劳务费。二是不得发放和领取劳务费的情形。主要包括以发放、领取劳务费之名，行违纪违法活动之实的行为。实践中，党员干部参加下列劳务活动，不得以任何形式领取报酬费用：参加本单位组织、管理的劳务活动；委托外单位人员完成的项目，委托单位人员参加该项目的劳务活动；具有行政审批、行政处罚、行政征收、行政检查等行政职权的行政机关工作人员，履行本人岗位职责参加各类劳务活动。三是不宜发放和领取劳务费的情形。包括从事实际劳务，虽没有禁止性规定不能发放和领取，但发放和领取行为造成不良影响。如党员干部虽付出实际劳务，因劳务费发放依据和标准不够明确，且发放的数额较大或者从事的劳务次数较多，有损党员干部廉政勤政形象，则不宜领取。同时，劳务费问题涉及资产管理、薪酬分配等规定，政策性较强，必要时可征求财政、审计、人社等部门意见，确保定性精准。

压实主体责任

纪检监察机关在严肃查处违规领取和发放劳务费行为的同时，要针对违规发放劳务费易发多发领域、部门，向相关主管单位或部门以纪检监察建议等方式做好监督执纪问责“后半篇文章”，发挥以案治本、以案促建作用。所在单位党组（党委）要切实承担起主体责任，严格执行津补贴发放和从事营利活动等规定，健全劳务费审核、发放、报告、备案机制。党员干部受邀参加其他单位（系统）组织的各类劳务活动，应当严格执行请示报告制度。

强化监管责任

政府采购、项目开发等行业主管部门要健全评审专家选聘、抽取、使用、监管、退出机制，防止利益冲突和廉洁风险。人社、财政等部门要加强调查研究，强化政策指导，在区分对象、行业特点及劳务内容的基础上，明确不同类别劳务费发放的范围、标准等要求，从制度层面规范劳务费的发放工作。

【来源：《常见违纪行为定性辨析》，中国方正出版社，2022年5月版】