推动中国特色现代大学制度建设
邓传淮
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》深刻总结了中国特色社会主义的制度优势，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化谋划了蓝图、指明了方向。中国经济发展一枝独秀的“中国奇迹”、风景这边独好的“中国之治”，正是在中国特色社会主义制度的引领、推动、保障下取得的。伴随党和国家事业发展，中国高等教育也取得了历史性的成就，高等学校数量居世界第二，在校生规模居世界第一，办学特色更加鲜明、办学质量显著提高。高等学校数量从1949年的206所增加到2018年的2940所，本专科招生规模从3.1万人增加到791万人，研究生招生规模从1978年的10708人增长到2018年的85.8万人。2018年，普通本专科招生791万人，毛入学率已达48.1%，即将跨入高等教育普及化发展阶段。高等教育综合实力和服务能力显著增强，体现在4个“60%”：高校所拥有的院士、“国家杰青”获得者、“千人计划”入选者、“万人计划”入选人员等高层次人才占全国总数60%以上；我国基础研究和国家重大科研任务的60%以上由高校承担；我国国家重点实验室60%以上建在高校；国家科技三大奖60%以上是由高校获得。高等教育国际化程度越来越高，与世界上188个国家和地区、40多个重要国际组织建立了教育合作与交流关系，与47个国家和地区签署学历学位互认协议，设立近2400个中外合作办学机构和项目。2016年我国成为本科工程教育国际互认协议《华盛顿协议》正式成员。高等教育这些成就的取得，中国特色现代大学制度的建立和完善发挥了基础性、根本性、全局性作用。
一、中国特色现代大学制度的内涵
世界上没有标准的大学制度样板，也没有不变的大学制度模式，不同国家、不同时期、不同大学结合其办学理念和发展环境，探索形成了不同的制度安排。新中国成立以来，中国的大学制度经历了一个探索完善的过程。如在高校内部领导体制方面，不同时期分别施行了校务委员会制、校长负责制、党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的校长分工负责制等，直到1989年中央确定高等学校实行党委领导下的校长负责制，这一制度被1996年颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和1998年颁布的《高等教育法》进一步法定化。围绕这一根本领导体制，中国大学制度建设持续推进。2010年，中共中央国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第一次在中央文件中提出“完善中国特色现代大学制度”，并部署了十大改革试点，现代大学制度改革试点是其中之一。中国特色现代大学制度是以党委领导下的校长负责制为根本制度的制度体系。这一制度，首先是中国的。要扎根中国大地，契合中国历史文化传统、政治制度和经济社会制度，坚持社会主义办学方向。其次是现代的。要符合高等教育发展规律和发展趋势，适应当前高等教育改革发展需要，体现治理效率，推动治理体系和治理能力现代化。再次是体系化的。中国特色现代大学制度是一个制度体系，其中根本制度是党委领导下的校长负责制，基本制度包括学术委员会制度、教职工代表大会制度、理事会制度、学生代表大会制度等，重要制度包括决策议事规则、人事管理、财务管理、学生管理、招生管理、合作办学、后勤管理等治校办学的方方面面。《教育规划纲要》颁布以来，我们按照中央决策部署，推动完善中国特色现代大学制度，深化高等教育领域“放管服”改革，落实中央《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，加强大学章程建设，出台《高等学校学术委员会规程》《学校教职工代表大会规定》《高等学校理事会规程》，取得重要进展，有力支撑和保障了高等教育改革发展。
二、中国特色现代大学制度的优势
中国特色现代大学制度是中国高等教育改革发展中形成的，是被实践证明“行得通、真管用、有效率”的好制度，具有不可替代的制度优势。认识不到我们的制度优势，就不能解释这些年来中国高等教育发展取得的辉煌成就。
1.领导力优势。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。中国共产党通过高等学校党委领导下的校长负责制实现对高等学校的全面领导。党把方向、谋大局、定政策、促改革、管干部、管人才，切实为高等学校提供坚强有力的领导保证、组织保障、人才保障，引领高等学校朝着正确方向不断前进。
2.决策力优势。由于中国高校办学、管理有了体系化制度保障，政府和学校的关系进一步得到理顺，高校逐步由政府附属机构转化为独立法人，政府主要负责宏观管理，学校享有依法自主办学的权利。学校党委通过集体决策方式行使决策权，使领导班子更加敢于决策、善于决策，决策也更加科学有效。
3.执行力优势。学校党委、行政通过党委领导下的校长负责制形成的决策，能够最大程度统一思想、调动力量、凝聚资源，转化为强大执行力，使决策及时得到贯彻落实，保障人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作功能的发挥。特别是在中国高等教育深化改革、快速发展的阶段，这一制度优势得到了充分的体现。
三、推动中国特色现代大学制度建设的实现路径
党的十九届四中全会提出，要把我国制度优势转化为治理效能。治理就是制度的有效实施。当前，中国高等教育改革发展从规模扩张到了内涵发展的新阶段，人民群众对更加公平、更高质量高等教育的需求非常强烈，构建服务全民终身学习的教育体系对中国高校提出新命题新要求。推进高等学校治理体系和治理能力现代化，要进一步坚持和完善中国特色现代大学制度，使这一制度优势切实转化为治理效能。
1.提高政治站位，加强党对高校的全面领导。这是办好高校的根本保证。高校党委和各级党组织要增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。要坚持党管办学方向、管改革发展、管干部、管人才，把党的领导贯穿高校办学治校、教书育人全过程。党委领导下的校长负责制是高校全面贯彻党的教育方针、坚持社会主义办学方向的保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。要把抓好党建工作作为基本功，落实好《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，抓实抓严学校和院系党建工作，发挥党支部的战斗堡垒作用和师生党员的先锋模范作用。要坚持马克思主义在意识形态领域指导地位，加强对高校课堂、论坛、讲座、网络等宣传舆论阵地的管理，营造规范有序而又生动活泼的学术生态。
2.深化依法治校，提高学校治理能力和水平。实现依法治理、科学治理是大学治理能力现代化的集中体现。近年来，我们发布《全面推进依法治校实施纲要》《依法治教实施纲要（2016-2020年）》，发布关于依法治理“校闹”的意见，组织召开全国高校法治工作会议，负责或者参与了高校学生管理、学术不端行为预防与处理、高等学校招生、高校师德规范等规章的制定，指导高校开展法律纠纷的应对，努力提高高校对依法治校工作的重视程度和工作水平。2020年，我们还将印发《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，把依法治理作为学校治理的基本理念和学校管理的基本方式，把法治融入学校治校办学的各方面各环节，以法治化推动、服务和保障高等学校治理体系和治理能力现代化。要持续推进高校章程的学习宣传和贯彻实施，评估高校章程实施情况，建立章程实施监督机制，健全章程的解释和修订程序。高校要以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件，构建形成规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的规章制度体系。
3.加快教育立法，完善高等教育法律保障机制。建设一流大学，法律制度的完备是基础更是保障。2015年，我们推动修订了《高等教育法》，将此前高等教育目标宗旨、拨款体制、办学体制、质量监督、学术治理等方面形成的改革成果予以法律化。回顾《高等教育法》颁布实施的20年，恰恰是中国高等教育高速发展的阶段，完成了从精英教育到大众化乃至普及化的过程，高等教育质量快速提升，法律的保障作用得到了实践的证明。目前，正在推进学位条例、教师法、职业教育法的修订工作，其中包含了如何进一步改革学位制度，减少和优化行政审批，增强学校自律，促进新兴学科的发展；如何根据发展需要，明确教师权利义务，建设高素质教师队伍；如何健全产教融合、校企合作的职业教育制度，促进不同类型高校的协调发展等，这些内容都与高校改革发展密切相关。
4.推动“放管服”改革，营造良好治理环境。改革开放以来，计划经济体制下对高校管得过多过死的状况基本改变。但也要清醒地认识到，与促进高等教育高质量内涵式发展、建设高等教育强国的新任务新要求相比，与优化结构、提高质量、提高效益、办出特色的需求相比，目前的管理方式还远不适应，高校自主权还不够，需要深化“放管服”改革，进一步解决管得过多过细的问题。要进一步落实《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，进一步扩大高校在专业设置、学位授权自主审核、外事审批、教师职称评审、人员总量管理等方面的自主权。“放管服”改革列入了2018年首轮省级政府履行教育职责评价体系，列入了年度教育改革重点督察事项。各地各校普遍制定落实办法和实施细则，高校有了实实在在的获得感。目前，正在研究构建教育部门权责清单制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，努力使教育部门职能更加优化，职责更加明晰，权责更加协同，服务更加到位。
一流大学不仅要有一流的经费保障、一流的学生、一流的教师队伍、一流的学术成果，还要有一流的治理能力和治理水平。期待“双一流”建设高校进一步发挥标杆和引领作用，在制度建设和治理能力提升方面创造出更多更好的经验，为办好人民满意的高等教育、建设创新型国家做出新的更大贡献。
（邓传淮，教育部政策法规司司长）
【来源：《中国高教研究》2020年第2期】