马怀德  张瑜

      1997年制定、2010年修订的《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）在加强行政监督，促进法治政府和廉洁政府建设，保持政令畅通，提高政府工作效率等方面发挥了重要作用。随着“四个全面”战略布局的形成，面对依然严峻复杂的反腐败形势和日益艰巨繁重的任务，该法已经不能适应现实的需要，亟待全面修订。2015年1月，全国人大常委会党组明确提出，“抓紧做好行政监察法修改工作，为形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系提供法律保障”。2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。为此，应当加紧研究《行政监察法》实施以来存在的问题，广泛吸收古今中外有益经验，提出现实可行的修法建议。
　　现行《行政监察法》存在的主要问题
　　现行《行政监察法》存在的主要问题有以下几个方面。
　　监察机关定位不准，监察对象范围过窄。关于监察机关的定位，虽然《宪法》中对国务院的监察工作表述为“监察”而非“行政监察”，但《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关等国家机关及其公务员纳入，与《公务员法》的调整范围不衔接，存在监督盲区，未能形成全覆盖的国家监察体系，不利于全面、有效行使国家监察权。
　　监察机关的独立性保障不够。按照《行政监察法》的规定，我国县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。实践中，监察机关的干部人事、财物经费都由地方政府控制，监察机关在工作中缺乏应有的独立性，影响了监察的权威性。
　　监察手段有限。虽然《行政监察法》赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等，但由于监察手段有限，且偏重事后监督，导致一些方式方法在实践中形同虚设，难以落实，如第23条，监察机关对“本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的”可以提出监察建议的规定，在实践中基本没有得到有效执行。
　　监督程序不够完善。有些行政监察程序设置不科学，如受理申诉的渠道过于单一，监察结果公开性不足；一些程序规定过于原则，缺少细化的操作步骤和要求，如第23条虽然赋予监察机关对人民政府作出的决定违反法律、法规和国家政策的，享有纠正和撤销建议权，但没有规定具体程序，实际工作中难以执行。
　　修改《行政监察法》应当博采众长与时俱进
　　修改《行政监察法》，应当总结法律实施以来取得的经验和存在的问题，将实践中探索出的行之有效的做法上升为法律，还应该注意从古今中外监察制度中汲取养分。
　　一方面，应当将十八大以来纪检监察体制机制改革的重要成果和有益经验及时上升为法律。如《行政监察法》应当在相关条款中体现如下内容：强化党风廉政建设主体责任和监督责任“两个责任”、聚焦监督执纪问责，主责主业监督理念的“三转”、全面派驻纪检监察机构、巡视全覆盖的“两个覆盖”、纪检监察干部选拔任用及案件查办以上级纪检监察机关领导为主的“两为主”、把纪律和规矩挺在前面、增强预防腐败工作力度，抓早抓小，把握运用监督执纪的“四种形态”等。
　　另一方面，要借鉴吸收古今中外监察制度的有益经验。我国作为最早建立监察制度的国家之一，自秦朝就形成了监察御史制度，代表国家行使监察权。唐朝以后，监察官都由皇帝直接任命，元明清时期，中央最高监察机关都是由皇帝直接领导。从汉代的“监御史九条”“刺史六条”到清代的“钦定台规”“都察院则例”“十察法”等，监察法规十分完善。监察范围覆盖财政、军事、人事管理、司法、教育以及民风民情等诸方面。
　　我国现代监督制度体系形成于土地革命时期，在借鉴苏联党和政府建设经验的基础上，逐步形成了在共产党领导下的中华苏维埃共和国监督制度体系。1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，其中规定在政务院之下，各部委之上之外设立人民监察委员会，其职能是负责监察政府机关和政府公务人员是否履行其职责，人民监察委员会在中央直属各机关、各大型国营企业、人民团体及新闻机构设置监察通讯员，在各级地方政府设置各级人民监察委员会。
　　域外监察制度表明，无论采取议会监察专员制，还是在行政系统内设监察机关，均通过立法保障监察权独立行使，明确监察对象的广覆盖。如1810年瑞典的《监察专员法》规定监察的对象包括法官、检察官、公立学校老师、公立医院医生、护士及委托从事公务的人员。监察手段也比较多样，如埃及的行政监督署拥有公开或秘密调查、调档、侦查、搜查、逮捕、建议、越级报告等权力，瑞士赋予监察机关拘捕权、搜查权直至公诉权。
　　从多数国家行之有效的做法看，有几点经验可资借鉴：一是通过立法保障监察机关行使监察权的独立性和权威性；二是对国家权力运行实施全面监察，监察对象和监察范围十分广泛；三是赋予与监察机关地位和作用相匹配的多元、有效的监察手段。
      修改《行政监察法》的建议
　　将《行政监察法》更名为《国家监察法》，改革国家监察体制。中央设立国家监察委员会，负责对中央所有国家机关和公务人员进行监察监督，向全国人民代表大会报告工作，国家监察委员会主任由国家主席提名，由全国人民代表大会选举产生。县级以上设置地方各级监察委员会，向各级人民代表大会负责。各级地方监察机关负责人由上级监察机关提名，同级人民代表大会任命。整合现有监督机构和监督力量，将检察机关的反贪局机构和审计机关并入国家监察机关，根据职能范围，分别设立综合监察部门、预防腐败部门、审计部门等，分别负责国家机关及其公务人员的监察、预防腐败和财务监督等职责。县级以上各级国家监察机关根据工作需要，经上级国家监察机关批准，可以向人大常委会机关、政府所属部门、人民法院和人民检察院派出监察机构和监察人员。监察机关派出的监察机构和监察人员，对监察机关负责并报告工作。明确对法律、法规授权具有公共事务管理职能的组织和国家机关依法委托从事公务管理活动的组织实行派驻监察。
　　继续实行中国共产党纪律检查机关与国家监察机关合署办公，在党的统一领导下实行“双向负责，各司其职、有分有合”体制，既要充分发挥纪委的党内监督作用，又保证国家监察机关依法独立行使职权。改革纪检监察领导体制，国家监察机关实行垂直领导体制，监察机关负责人的提名、考察和任命以上级国家监察机关为主，所需行政及办案经费由各级财政保障，统一核定和拨付。
　　扩大监察对象，实现监察全覆盖。现行《行政监察法》规定的监察对象是各级政府及部门公务员及其任命的其他人员，这一范围与《公务员法》的调整范围并不一致。《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”为此，应当将监察对象扩大到中国共产党各级机关、各级人大及人大常委会机关、各级国家行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、民主党派机关、部分社会团体机关的工作人员，实现监察对象全覆盖。
　　扩大监察范围，明确监察职责。国家监察机关不仅要对国家机关及其工作人员违法违纪行为进行监督，也要对制定政策、作出决策的合法性进行监督，不仅要对监察对象进行实体监督，也要实施程序监督。监察范围及职能应当是：检查国家机关在遵守和执行法律、法规、规章和人民政府的决定、命令中的问题；检查人民政府制定规范性文件和重大决策中的问题；受理对监察对象违反纪律行为的控告、检举；调查处理监察对象违反纪律的行为；受理监察对象不服主管机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉。
　　赋予监察机关更加有效的监督方式。巡视制度能够减少监督者与被监督者之间的利益冲突，与当地纪检监察机关相比更具权威性和独立性，利于提高监督效能，实践证明是一项行之有效的监督制度，应当将监察巡视制度作为一种法定监督方式予以规定，实行巡视人员、巡视对象、巡视单位的流动制，一次巡视一次授权；规定廉政风险防控措施，实现反腐败关口前移，增强监察实效。打破主要以检查、调查、处理等事后监督为主的监督方式格局，综合、灵活运用事前、事中监督，加强文件廉洁性、合法性审查，重点工作环节现场监督等方式；授予监察机关采取强制措施和强制执行的权力，可以对涉案财产和账户实施查封、冻结、扣押等措施；根据《联合国反腐败公约》的有关规定，赋予监察机关必要的刑事侦查权，专用于立案调查腐败案件；实行监察对象个人重大事项报告制度，包括财产收入、出国出境情况、配偶子女的从业情况及其他的需要报告的事项，同时要向社会公开。
　　增强监察法的可操作性。明确不同级别和类别监察机关（包括派出机构）的职责范围，理顺相互关系；完善检查、调查、提出监察建议、监察决定及其复查复核等各工作环节的程序规定；建立一支专门化的纪检监察法治工作队伍，通过建立资格准入制度，加大培训力度，持证上岗，健全奖励激励机制，促进监察工作的专业化、职业化建设。
　　修改和制定配套法律法规，健全国家反腐败法律体系。逐步形成覆盖国家机关和公务人员的国家监察法律体系。建议制定预防腐败法、问责法、政务公开法，修订《审计法》《检察院组织法》等法律，形成效力层次清晰、职权分明、衔接一致、有效管用的国家监察法律制度体系。

      【来源：2016年7月14日《学习时报》】