元旦前，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》），为未来五年法治政府建设制定了具体的路线图和时间表。为什么要建设法治政府？如何建设法治政府？这对走在全面依法治国征程中的国人而言，乃是关涉权利命运大事、必须回答清楚的时代课题。

      地位 有法治政府才能护佑公民权利

      只有建立起法治政府，才能科学界分政府与社会的权力边界，充分保障社会的自治活力与公民权利的生长。

      对权力的制衡与约束、对权利的主张与保护是法治的两大核心主线，只有实现权力的约束才能达到对权利的保护。政府基于公民权利而存在，法治通过对政府权力的规范，既确保公权力为私权服务，又防范公权膨胀伤及私权。所以，建设法治政府乃是建设法治国家、护佑公民权利的重中之重。

      其一，行政权独大的体制传统与现实，决定法治政府是法治国家建设的难点所在。我国有中央集权的历史传统，也造就了庞大的行政权力现实，分子式的个人深嵌入家国一体之中，很难有独立自由的空间。市场经济解放了公民的身份，但行政权相对于公民私权仍具有压倒性优势。政府权力能否被关进制度笼子、政府公共治理和管理社会的方式是否合乎法治要求、行政执法对待公民权利的态度、行政部门执行法律法规的效果等，都是衡量国家法治状况的核心要素。可见，法治政府是法治国家建设的关键和难点，抓住法治政府建设这一枢纽，法治国家建设便能事半功倍。

      其二，行政权与公民权的密切关系，决定法治政府是实现保障公民权利目的的关键。现代社会，人们或许一辈子不与立法机关、司法机关打交道，但不可能不与政府部门打交道，行政权乃是每个人生老病死都要直接面对的国家公权。这种关联意味着，政府权力能否依法有效行使，将直接影响公民的切身利益。现实中，从地沟油、瘦肉精等食品安全丑闻，到屡治不绝、伤亡人数攀高的各种矿难事故，再到疯狂肆虐的雾霾和水污染，每一项与我们生活息息相关的安全漏洞，背后都与政府的执法监管不力有关。政府是实施法律、建构秩序的主体，也是保护公民权利的普遍性机制，只有建设法治政府，才能为公民权利提供持久保障。

      其三，行政权对于社会的强悍控制，决定法治政府是建设法治社会的重要条件。我国的社会发育相对滞后，政府对社会的全面控制一度扼杀了社会自治的活力，也抑制了公民权利。在此背景下，有什么样的政府，往往决定了有一个什么样的社会。适应市场经济发展需要我们不断强调政府向社会放权，而最终只有建立起法治政府，才能科学界分政府与社会的权力边界，充分保障社会的自治活力与公民权利的生长。建设法治政府是培育法治社会的重要条件，同时，法治社会的建设又反过来助推法治政府建设。

      历程 自上而下与自下而上合力推动

      我国法治政府呈现出自上而下与自下而上相结合的合力推进态势，这也必将成为今后法治政府建设的主要路径。

      采取什么路径建设法治政府？回顾改革开放以来的法治实践，我国法治政府呈现出自上而下与自下而上相结合的合力推进态势，这也必将成为今后法治政府建设的主要路径。

      一是自上而下的行政主导模式。“治国者必先受治于法”，真正的法治，要求政府首先站在依法行政起跑线上，自上而下打造法治政府。1999年11月国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》；2004年3月印发《全面推进依法行政实施纲要》；2008年6月发布《关于加强市县政府依法行政的决定》；2010年10月颁发《关于加强法治政府建设的意见》。这些重要文件以法治政府建设的阶段性任务目标和工作重点为核心，描绘了不同时期法治政府建设的目标蓝图、大体框架和主要路径。在中央政府的部署规划下，地方政府法治建设强劲推进。2004年《纲要》颁发后，国务院58个部委，全国31个省、自治区、直辖市，以及绝大部分市级政府都发布了实施意见。2008年12月深圳在全国率先发布《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》。自此，湖北、广东、浙江、四川等地都制定了法治政府建设主要评价指标。据不完全统计，全国内地31个省(自治区、直辖市)中，至少已有16个出台了相关考核办法。

      十八大以来，法治政府建设换挡提速。十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。十八届三中、四中、五中全会对加快法治政府建设提出了新要求，作出了新部署。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。立足新的法治形势，此次印发的《纲要》确定了法治政府建设一系列新的目标和要求，设计出更多实招举措，防止法治政府建设烧虚火、放空炮。

      二是自下而上的民众参与模式。权利乃权力之母，权利也是权力的“制动器”。法治政府建设的最终动力，还藏纳于自下而上的民众参与之中。27年前，发生在温州的首例民告官案件，在法治政府建设进程上写下浓重的一笔。2015年5月4日，新修订《行政诉讼法》后的首例民告官案件开庭，被告北京西城区政府副区长出庭应诉。建设法治政府离不开普通公民的一次次说“不”。筚路蓝缕的民告官历程，深刻改变了国人的法治观念和权利意识，成为公民自下而上推动法治政府建设的重要渠道。

      法治政府更需要每一个人的行动。公民对法治政府的参与和推动，在各个领域展现出强劲活力。延安黄碟案在全国范围刷新了政府执法理念，行政权力在公民私权面前开始保持谦抑与敬畏。孙志刚案件、乔占祥起诉原铁道部、李刚纠缠于“进津费”“进沪费”、“史上最牛钉子户”……公民不断向政府“叫板”，在户籍制度、暂住证制度、强制婚检、公路收费等方面推动政府法治进步。

      现状 形式法治亟待转入实质法治

      立法所建构的大体仍是一个形式上的法治政府，距离以尊重公民权利为归依的实质性法治政府仍有差距。

      法治政府建设一路走来，取得了不小的成就。尤其是1982年宪法颁布后，国家制定了大量规范政府活动的重要法律，如国务院组织法、地方人大和地方政府组织法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、立法法、治安管理处罚法、行政许可法、公务员法、突发事件应对法、行政强制法等，使政府管理在主要领域都有法可依。2015年修改后的新环保法和新食品安全法实施，无论是对违法相对人的处罚还是对行政部门的责任设定，都堪称“史上最严”。这些都为建设法治政府奠定了良好基础。

      但也要看到，立法所建构的大体仍是一个形式上的法治政府，距离以尊重公民权利为归依的实质性法治政府仍有差距。不久前发布的《中国法治政府评估报告2015》显示，地方层面的法治政府建设整体水平仍然不高，100个城市中有38个城市的法治水平不及格。法治政府意味着“正规法律的绝对优位及政府专断权力之排除”，如果不从根本上解决权大于法、以言代法、按土政策施政等违法行政现象，就会严重影响公民权益。实践中，诸如“馒头办”“政府部门副职超编”“临时工执法”等现象，都说明法治政府建设还存在不少短板。

      以实质标准衡量，我国法治政府建设面临的主要问题有：一是对行政权力的法律控制不足。现有立法主要是行为立法，一部法律只能规范一类行为，而现代政府公共治理形式多种多样。行政组织法是对权力的源头上进行控制，行政程序法从权力运行的过程进行控制，这两方面的立法比较欠缺，政府权力控制存有漏洞；二是政府执法回应公民权利诉求不够。尤其在平等权、环境权、自治权、安全权益等方面，公众的诉求日益高涨，但执法力度和效果尚不尽如人意，政府回应风险社会的公共治理需求上、经济发展与环境保护等利益平衡上还有不足；三是政府官员的法治思维和法治意识不强。处于法治“关键少数”地位的领导干部，不少仍将法治停留在文件上、讲话中，没有融入到头脑和工作中，甚至在个别情况下，不惜铤而走险，牺牲法治。

      展望 打造法治政府需要人人参与

      自上而下的路径需要强化领导职责。自下而上的路径则需要进一步激发来自民间的庞大力量。

      《纲要》提出到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，吹响了未来五年基本建成法治政府的“决战”号角。建设法治政府是一项系统工程，任务重、举措多，我认为最紧要之处在于：

      一是在立法上扎紧政府权力的制度笼子。重点是建立健全行政组织法，实现对权力的源头性控制。《纲要》规定了许多措施，如深化行政审批制度改革，大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度，优化政府组织结构等，这些举措的最终指向是一套科学完备的行政组织法。现行《国务院组织法》1982年制定以来三十多年未修改，且只有11个条文。欲实现改革中部门职能调整和执法权法定化目标，首先须健全完善组织法。同时，还应完善行政程序法，对政府决策、执法程序进行普遍性规范，彻底纠正行政执法不严格、不常态、不平等的现象。

      二是实行科学严密的指标牵引和考核评价。自上而下的行政主导型模式下，需要建构一套法治政府指标体系作为抓手，实行法治政府考核评估，以此推动下级政府部门严格依法行政。《纲要》就此提出了法治政府的衡量标准：政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。围绕这几方面的衡量标准，需要在各地设计和应用法治政府指标体系的基础上，建设统一的法治政府建设指标体系和考核评价机制。

      三是积极拓展行政诉讼制度的监督功能。行政诉讼是对法治政府最强有力的监督，也是公民对抗行政强权的救济通道。《行政诉讼法》实施以来，全国法院共受理一审行政案件200多万余件，涉及70多个行政管理领域。《行政诉讼法》修改后，在受案范围、审查限度上进行了较多改进，但司法对抽象行政行为的监督依然存有障碍，政府部门之间的权限分歧无法通过司法方式解决。近日，有关检察机关就山东省庆云县环保局、贵州省锦屏县环保局和福建省清流县环保局提起环境行政公益诉讼。立足法治长远需要，我们应当充分重视并依靠行政诉讼，不断拓展其在监督政府依法行政、倒逼法治政府建设的制度功能。

      四是极力凝聚法治政府建设的核心动力。自上而下的路径需要强化领导职责。《纲要》在保障措施里明确提出党政主要负责人要做第一责任人，为此要通过一套严格的问责机制和高效的奖励机制，促使“一把手”真正把法治政府建设摆在工作全局的重要位置，纳入官员的考核评价体系。自下而上的路径则需要进一步激发来自民间的庞大力量。互联网时代，不妨借助网络等平台，吸收更多的公民参与到法治政府建设中来，在各种表达、参与、监督行动中，将法治政府从纸面落入生活。

      本版撰文  傅达林

      【来源：2016年1月11日《京华时报》】