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政商“旋转门”中的纪法罪问题探析

        近年来,国家工作人员离职或退(离)休后到企业或中介机构任职的形式日益多样,政商“旋转门”中的纪法罪问题逐渐凸显。实践中,有些政商“旋转门”已异化为违纪违法犯罪行为的隐蔽外衣。如何揭开政商“旋转门”的面纱,准确厘清国家工作人员离职或退(离)休后(以下简称“离退后”),到企业或中介机构任职取酬中的纪法罪问题?笔者认为,应分别把好几个关键问题。

  首先,判断党员公职人员离退后到企业或中介机构任职是否违纪,可从以下三方面把握。

  一看不同离岗离职从业限制性规定。现有党纪政务规定及其他行业规定等,对不同主体对象离岗后违规从业的规定不尽相同。实践中,应根据不同离岗主体,对应适用所违反的规定。如,《中国共产党纪律处分条例》第九十六条是针对党员领导干部的限制性规定,第九十四条是针对一般党员干部的相关规定。又如,属于国企、检察院、法院等离退人员,还需适用《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《检察官法》《法官法》等离岗从业规范等进行分析判断。

  二看离职人员任职时间和范围限制。根据现有规定,对离职国家工作人员到企业或中介机构任职取酬,侧重查明是否违反任职时间和范围限制。实践中,对于明确不能违反的禁止性情形,即使有经批准也属于违规。如《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》第六条第(七)项规定,离职或者退休后三年内,不得在与原任职企业有业务关系的私营企业、外资企业和中介机构担任职务、投资入股,或者在上述企业或者机构从事、代理与原任职企业经营业务相关的经营活动。若有关审批部门批准了国企党员领导干部离职后3年内到上述企业任职的申请,则该审批属于违规审批,仍需依规依纪追究离职人员和审批部门的责任,不合法的审批不能成为免责理由。

  三看退(离)休人员是否放弃退休待遇。现有规定对退(离)休国家工作人员的管理更加严格,即使经审批,仍明确兼职不得违规取酬。因此,对退(离)休国家工作人员“旋转门”行为,应着重查明其违规从业期间是否有放弃退(离)休待遇。如,某国家工作人员在职期间与某企业无往来,也没有具体谋利事项,提前退休后未满3年,即接受邀请出任该企业顾问并获取正常劳务报酬,3年后才办理离职审批手续并停止领取退休待遇,则其在放弃退休待遇之前获取的经济利益,应认定为违纪所得;若在放弃退休待遇后,获取了符合规定的顾问收益,则放弃退休待遇后正常从业行为一般不构成违纪违法,属于正常劳务所得。

  其次,认定政商“旋转门”是否涉罪,实践中可从以下四方面重点查明。

  一看是否领取异常报酬。国家工作人员离退后到企业或中介机构获取的异常报酬,一般具有两种特征:未实际工作而挂名领取薪酬,或虽实际工作但领取明显超常的劳务报酬,表现形式如“安家费”“离职补偿金”“一次性奖金”等。实践中,要注意搜集证据证明报酬的异常性,看是否确实提供了劳务,提供劳务的时长、强度与接收的财物是否具有对价性,与其他员工的薪酬相比是否合理等。总之,要抓住报酬型受贿与正常劳务报酬的区别,重点厘清财物的对价是“权”还是劳务等。

  二看是否具有谋利事项。国家工作人员离退后到企业或中介机构所得的异常报酬,作为其任职时利用职务便利为企业谋利的“对价”,具有隐蔽性和延迟兑付性。实践中,查明“权”与“钱”勾连中对应的具体谋利事项,应综合分析、排查国家工作人员任期内所在单位与企业的所有关联,注意不要局限于一时一事。如,某国有投资集团董事长在任期间,利用职务便利采用违规审批、容忍造假等隐蔽方式先行向管理服务对象某私企输送利益,在项目投资、工程承揽等方面长期且多次为该私企谋利,并与该企业约定离职后兑现回报,待辞职后再到该企业任职领取披着“劳务报酬”外衣的异常高薪。

  三看是否存在事先约定。主要查明事前国家工作人员与企业等双方,是否事先约定了“旋转门”特定利益输送形式。“事先约定”是实践中的认定难点,要结合主客观方面统一认定。关于“事先约定”的形式,不应仅限于口头承诺或书面明示,也可以是暗示或行动表示等。如,某国企老总临近退休,请托人向其提出请托事项,并同时开出了异常高薪条件,邀请该国企老总退休后到其企业挂名顾问;该国企老总不置可否,但事后即为请托人谋利,并在离退后到请托人企业挂名领取高额薪酬。通过查明双方达成“权钱交易”合意并实施的主客观证据,固定受贿犯罪构成要件。

  四看是否涉嫌其他职务犯罪。有的国家工作人员离退后,利用原职权或者地位形成的便利条件,为所任职企业“站台”谋取不正当利益;或通过其他国家工作人员的职务行为,为所任职企业谋取不正当利益。上述情况下,若离退国家工作人员索取或收受该企业“特殊薪酬”等财物,则可能构成利用影响力受贿罪。此外,应注意全面评价“旋转门”涉罪行为。国家工作人员在职时为该企业谋利的行为本身,可能涉嫌违法发放贷款罪、挪用公款罪、利用未公开信息交易罪等;尤其在同时成立受贿罪情况下,应根据具体行为所侵犯法益情况,作数罪并罚或择一重罪处置。

  再次,认定政商“旋转门”是否构成职务违法。对于未达职务犯罪立案标准但构成违法的行为,要根据具体数额情节,给予相应的党纪政务处理。同时,要注意全面评价。如有的离退国家工作人员“旋转门”行为与其身份职权无关,但违反了民事、行政或职务犯罪以外的刑事法律法规等,则仍应以违反国家法律法规论处,给予相应党纪政务处理。

  (作者:陈剑玲 单位:福建省厦门市纪委监委)